ÚSES a zelené systémy v územním plánování mesta

04.01.2015 14:12

Na území hl. m. Prahy je delší ci kratší dobu sledováno nekolik „systému zelene“. Tento
príspevek bilancuje okolnosti a historii jejich vzniku, zejména v kontextu procesu územního
plánování. Systémy jsou aktuálne tri:

  • Územní systém ekologické stability (ÚSES), daný celostátne zákonem c. 114/1992 Sb. o ochrane prírody a krajiny v platném znení (zákon OPK).
  • Celomestský systém zelene (CSZ), daný platným územním plánem sídelního útvaru hl. m. Prahy z roku 1999 (ÚP).
  • Zelený pás kolem Prahy (ZP), zatím v legislative nezakotvený.

 

ÚSES

ÚSES se do ceské legislativy dostal pomerne nedávno, zákonem OPK z roku 1992, který definoval základní pojmy a povinnosti nezbytné pro zajištení tohoto systému. V návaznosti na zákon upresnila provádecí vyhláška MŽP CR c. 395/1992 Sb. pojmy biocentrum a biokoridor, respektive rámcove urcila, jak se má postupovat pri vymezování (v podobe plánu) a vytvárení (v podobe projektu) ÚSES. Vyhláška dále stanovila pravidla pro hodnocení a schvalování celého systému. Úvodní fáze legislativního procesu vyvrcholila vydáním Metodického pokynu MŽP CR k postupu zadávání, zpracování a schvalování dokumentace místního územního systému ekologické stability (aktuální verze pod c.j. 600/760/94-OOP/2490/94).
Následne si MŽP CR nechalo zpracovat základní metodiku pro zpracování dokumentace ÚSES (Löw J. a spol.: Rukovet projektanta místního ÚSES, Nakladatelství Doplnek, Brno 1995). Tato metodika se stala zrejme nejpoužívanejším materiálem pri projektování v oboru a lze ji s trochou nadsázky oznacit za jakousi „bibli ÚSES“. Autori se totiž obsáhle venovali nejen formálním náležitostem (kdy a jak zpracovat generel/plán/projekt ÚSES a jak tyto dokumenty vclenit do procesu územního plánování, ale i právne spolecenským souvislostem a zejména také prírodovedným východiskum celé problematiky. Velmi cenné jsou odborné prílohy zabývající se prostorovými a funkcními parametry jednotlivých prvku ÚSES (napríklad minimálními šírkami biokoridoru a velikostmi biocenter), hodnocením stupne ekologické stability, a dokonce navýsost specializovanými otázkami stanovení tzv. skupin typu geobiocénu (STG – základní pomucka pro biologicky správné vymezení ÚSES). Urcitým problémem muže být používání nekterých termínu nemajících oporu v legislative (rukovet napríklad zavádí „interakcní prvek“ jako nový skladebný prvek ÚSES vedle již dríve definovaných biocenter a biokoridoru, anebo delí nadregionální biokoridory na „osu“ a „ochrannou zónu“). Uvedená metodika bohužel nikdy nebyla znovu vydána a v soucasné dobe není tištená k dispozici (alespon to autorovi není známo). Z techto duvodu byla v predešlé dekáde, mimo jiné pri príležitosti konání konference „ÚSES – zelená páter krajiny“, zpracován alespon v digitální podobe dokument nový, který lze do jisté míry oznacit za jakousi zjednodušenou aktualizaci metodiky (Madera P., Zimová E.: Metodické postupy projektování lokálního ÚSES, Ústav lesnické botaniky, dendrologie a typologie MZLU v Brne, a Löw a spol., Brno, 2005).

V soucinnosti a v návaznosti na MŽP CR plnilo i MMR CR své povinnosti vyplývající z úlohy metodického orgánu. Již v roce 1996 porídilo príslušný územne technický podklad (ÚTP) pro zapracování ÚSES do územne plánovacích dokumentací všech stupnu (Spolecnost pro životní prostredí Brno: Nadregionální a regionální ÚSES CR, MMR CR 1996). Tento ÚTP je zpracován v merítku 1 : 50 000 a jednotlivé prvky jsou zde primereným zpusobem zobrazeny. ÚTP urcuje jednoznacné hranice biocenter, hranice k upresnení a k vymezení ci regionální biocentra k založení. Podobne u regionálních biokoridoru rozlišuje úseky vymezené, k vymezení a v prípade absence vhodných spolecenstev alespon urcuje smery k propojení. Nadregionální biokoridory ÚTP reší ponekud odlišne, jelikož tzv. osu zobrazuje jednoduchou carou nepromenné šíre a tzv. ochrannou zónu zakresluje v podobe pásu o šírce 2 kilometry na obe strany od osy. Logickým krokem pak bylo vydání príslušné metodiky i ze strany tohoto ministerstva, presneji receno dvou metodik v jedné publikaci (MMR CR, ÚÚR: Metodika zapracování ÚSES do územních plánu obcí; Návod na užívání ÚTP regionálních a nadregionálních ÚSES CR, Ústav územního rozvoje Brno, 1998).

 

ÚSES v územním plánování

1) Politika územního rozvoje

Nejvyšším „nástrojem“ územního plánování je podle zákona c. 183/2006 Sb., v platném znení (tzv. stavební zákon), politika územního rozvoje (PÚR). Nejde sice v právním slova smyslu o územne plánovací dokumentaci, avšak podle príslušných ustanovení jmenovaného zákona je „... závazná pro porizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánu, regulacních plánu a pro rozhodování v území“ a podle jiného ustanovení „stanoví republikové priority územního plánování pro zajištení udržitelného rozvoje území“. Proto je nanejvýš prekvapivé, že se PÚR CR z roku 2008 problematikou ÚSES vubec nezabývá (zarazena je až ve vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území pro tuto PÚR). V podkladových materiálech pro jednání Vlády CR, která PÚR schvaluje, je výslovne uvedeno, že „Smyslem PÚR CR není potvrzovat platnost…územních systému ekologické stability…“ a tyto podklady se následne odkazují na povinnosti vyplývající z jiné legislativy naší republiky (sic!).

2) Zásady územního rozvoje

Jinak tomu je v platných Zásadách územního rozvoje hl. m. Prahy (ZÚR) schválených v roce 2009, protože ÚSES je jejich povinnou soucástí. V prípade Prahy bylo pro celý tento dokument zvoleno merítko 1 : 100 000. Úmerne tomu je zvoleno i zobrazení ÚSES v podobe jednoduchého schématu. Schéma potvrzuje existenci jednotlivých skladebných prvku v clenení na biocentra a biokoridory, pricemž se zabývá dvema nejvyššími hierarchickými úrovnemi – nadregionální a regionální. Lokální (místní) ÚSES zde není s ohledem na malou podrobnost ZÚR zobrazen a predpokládá se jeho rešení na úrovni územního plánu. ZÚR obsahují krátký textový popis systému a doplnují jej jednoduchou tabulkou se jmenovitým výctem všech prvku. U tech neurcují minimální parametry (velikosti biocenter, šírky biokoridoru apod.), ani nestanovují regulativy. Celý systém je však zarazen mezi verejne prospešná opatrení (VPO).

3) Územní plán

Podobná situace nastává v prípade platného územního plánu hl. m. Prahy (ÚP) schváleného v roce 1999, protože také zde je ÚSES vymezen jako závazná cást ÚP (s výjimkou tzv. interakcních prvku, které jsou smerné ve smyslu predchozího stavebního zákona). Hlavními tematickými vstupy byly pro tento dokument generel ÚSES (zpracovaný firmou Löw a spol. v roce 1994) a zároven výše zminovaný ÚTP „Nadregionální a regionální ÚSES CR“ z roku 1996. ÚSES je zobrazen plošne ve výkresu c. 19 (Územní systém ekologické stability), v merítku 1 : 10 000, a to jako prekryvná vrstva pres základní vrstvu funkcních ploch. Celý systém se clení jednak na biocentra, biokoridory a interakcní prvky a dále hierarchicky na prvky nadregionální, regionální a lokální (místní). Vedle toho, krome interakcních prvku, je pak ÚSES obrysove zobrazen i v dalších výkresech, napríklad ve výkresu c. 4 (Plán využití ploch) ci výkresu c. 31 (Podrobné clenení ploch zelene). Oproti ZÚR již má ÚSES v ÚP vlastní regulativy, které zprísnují regulativy pro dotcené funkcní plochy a významne omezují možnost výstavby jen na nezbytnou míru, jak vyplývá z citace níže (citace je vložená kurzívou).

Oddíl 9
Územní systém ekologické stability
(1) Na území mesta se nacházejí chránené prvky nadregionálního, regionálního a lokálního (místního) územního systému ekologické stability (ÚSES).
(2) Plochy pro ÚSES mohou být využívány pouze jako plochy zelene a vodní plochy a to i v rámci polyfunkcních území nebo monofunkcních ploch.
(3) Umistování staveb v systému ÚSES je omezeno jen na prícné prechody inženýrských a dopravních staveb. Jiné umístení techto staveb je výjimecne prípustné, a to pouze za podmínky zachování minimálních prostorových parametru, daných príslušnou metodikou pro tvorbu ÚSES. Stavby procházející ÚSES by mely být uzpusobovány tak, aby nevytvárely migracní bariéru pro organismy.
(4) Územní systém ekologické stability je vymezen ve výkresu c. 19. Biocentra a biokoridory jsou navíc znázorneny obrysovou carou ve výkresu c. 4.

4) Problémy s vymezování ÚSES v zastaveném území mesta

ÚSES je po metodické stránce pripravován již od pocátku jako systémová záležitost urcená pro volnou (nezastavenou) krajinu. Je to logické, když má být prevažující snahou pri jeho naplnování zachovat a doplnovat prírode blízká spolecenstva organismu, respektive vytváret predpoklady pro postupný vznik takových spolecenstev v územích zcela odprírodnených. V zemedelské krajine je zahájení takového procesu možné (byt pujde bezpochyby o velmi dlouhodobou záležitost), avšak v zastaveném a clovekem nadále využívaném prostredí lze potrebný prostor najít jen težko, nemluve pak o prakticky nemožném dosažení predpokládané kvality. Níže jsou popsány dva modelové príklady problému, na než narazili zpracovatelé ÚP hl. m. Prahy (1999) a které vyplynuly z požadavku ústredních orgánu státní správy respektovat již opakovane citovaný ÚTP „Nadregionální a regionální ÚSES CR“ z roku 1996.

 

CSZ (CELOMĚSTSKÝ SYSTÉM ZELENĚ)

CSZ nemá jako systémová záležitost oporu v žádném zákone. Poprvé se objevil v ÚP hl. m. Prahy z roku 1999 jako jeho závazná cást a od té doby je nedílnou soucástí územního plánování v hlavním meste. CSZ je zobrazen predevším ve výkresu c. 31 (Podrobné clenení ploch zelene), a to šikmou šrafurou pres funkcní plochy. Doplnkove je také ve v dalších výkresech - napríklad ve výkresu c. 4 (Plán využití ploch) ci výkresu c. 9 (Územní systém ekologické stability). Jako prekryvná vrstva má (obdobne ÚSES) vlastní regulativy zprísnující regulativy funkcních ploch (citace regulativu CSZ z ÚP viz níže kurzívou). Urcitým problémem však v dnešní dobe zustává zastaralost techto regulativu, a proto orgány mesta plánují jejich aktualizaci formou zmeny ÚP.
1) Na území mesta je vymezen a chránen celomestský systém zelene. V monofunkcních plochách zelene, které jsou soucástí celomestského systému zelene, je prípustné umístovat pouze stavby a zarízení související s provozem a údržbou techto ploch. Nová výstavba a zmeny funkcního využití nesmejí být provádeny na úkor zvlášt chránených území prírody.

 

ZP (ZELENÝ PÁS HL. M. PRAHY)

ZP zatím nemá na rozdíl od ÚSES a CSZ žádnou oporu v legislative. Není soucástí ceských zákonu a podzákonných predpisu, není soucástí pražských vyhlášek ci opatrení obecné povahy, a není dokonce ani soucástí platného ÚP hl. m. Prahy. Myšlenka na jeho vytvorení se zde ale príležitostne objevuje už od devadesátých let minulého století, zejména v závislosti na názorech jednotlivých politiku (at už hlavního mesta ci mestských cástí).

Úmerne tomu však tato myšlenka vždy zapadla do pozapomnení. Až po komunálních volbách v roce 2006 se ZP dostal do dokumentu zvaného „Programové prohlášení Rady hlavního mesta Prahy pro volební období 2006–2010“. Nešlo sice o dokument závazný, ale politický, jednalo se však nastartování rady kroku k významnému posunu situace. Konkrétne se do nej myšlenka ZP dostala v kapitole V. (Zdravé a cisté mesto), podkapitole 2. (Mestská zelen), bodu 2.1, a to v následujícím znení (citace kurzívou).

Rada: Bude usilovat o zakládání nových zelených ploch a tím zvyšovat ekologickou stabilitu a rekreacní potenciál mesta. Založí základní prvky „zeleného pásu“ kolem Prahy s cílem propojit mesto s okolní krajinou a dosáhnout prostupnosti krajiny pro peší a cyklisty.

Pro nekoho možná prekvapive nezustalo jen u této proklamace. V roce 2008 Rada HMP založila Komisi pro ZP, jejíž cleny se stali vedle pražských politiku a politiku ze Stredoceského kraje i profesne dotcení zástupci státní správy (ochrana prírody, územní plánování, respektive regionální rozvoj) z obou kraju a v neposlední rade i zástupce MŽP CR. Výsledkem jednání byly pokyny pro Útvar rozvoje hl. m. Prahy, který zpracoval príslušný koncepcní dokument jako „základní strategický podklad pro územne plánovací cinnost mesta“. Dne 4. 11. 2008 pak byly Radou HMP pod usnesením c. 1524 schváleny „Zásady a základní prvky tvorby Zeleného pásu hl. m. Prahy". První cást tohoto dokumentu popisuje východiska prípravy ZP vcetne do té doby zpracovaných relevantních podkladu. Dále obsahuje rozbor stavu v jednotlivých segmentech Prahy a nastinuje koncepci ZP, která by mela být dále upresnována a rozvíjena. Druhá cást stanovuje další kroky (úkoly) nezbytné pro zajištení a naplnení koncepce ZP. Tretí cást je tvorena grafickými ukázkami významných rozvojových území zelene. Z dokumentu samého vyplývá, že muže sloužit „pouze" jako ideové východisko, které není konecné a bude jej nezbytné návaznými kroky ve  smyslu schválených zásad (predevším pri zapracování do územního plánu) doplnovat a prípadne i modifikovat. Predpokládalo se samozrejme, že jednotlivé rozvojové plochy zelene tedy budou na základe jednání s príslušnými orgány a organizacemi rozšíreny ci zmenšeny, prípadne dojde k jiné úprave jejich tvaru podle místních podmínek. Dokument nerešil majetkové pomery v území a dostupnost pozemku pro založení ZP.

 

BUDOUCNOST „ZELENÝCH SYSTÉMŮ“ v PRAZE

Jak již bylo naznaceno výše, ÚSES a CSZ jsou soucástí platného ÚP a v prípade ZP se predpokládalo jeho zapracování do následujících ÚP. Tak se tomu stalo i v konceptu nového ÚP pro hl. m. Prahu, který pripravoval Útvar rozvoje hl. m. Prahy v letech 2007 – 2009. Mel nahradit stávající ÚP, a proto obsahoval všechny tri zde jmenované „systémy zelene“. ÚSES a CSZ zde byly obsaženy v podobe odpovídající platnému ÚP. Byly tedy zobrazeny v merítku 1 : 10 000 jako prekryvná vrstva pres jiné plochy. Oba systémy mely své regulativy, avšak oproti dnešku došlo k výrazným zmenám v jejich formulacích. ZP byl v konceptu vyjádren schematicky, v merítku 1 : 25 000, a v prípade kladného projednání jeho pojetí mel být ve fázi návrhu nového ÚP upresnen v merítku podrobnejším a prípadne doplnen rámcovými zásadami (regulativy) pro jeho naplnování. Koncept nového ÚP byl verejne projednán na konci roku 2009 a prišlo k nemu okolo 16 tisíc stanovisek, námitek a pripomínek (presné pocty se mírne liší podle zpusobu výpoctu), z prevážné vetšiny žádostí majitelu pozemku o rozšírení ploch pro zástavbu. Proti rešení ZP bylo jen nekolik málo dílcích výhrad (práve od dotcených majitelu pozemku). Všechny požadavky byly zváženy a podle jejich charakteru dohodnuty s dotcenými orgány státní správy. Vyhodnocení bylo dokonceno zacátkem podzimu roku 2011. V následujícím období však odpovedná reprezentace mesta posoudila projednaný koncept ÚP jako dokument, který není vzhledem k jeho pojetí žádoucí nadále sledovat, a porizování nového ÚP ukoncila usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy (ZHMP) dne 7. 6. 2012. Stejného dne se ZHMP usneslo na zahájení porizování ÚP zcela nového a metodicky jinak založeného. Pracovne je nazýván „Metropolitní plán“. Metodika a pojetí Metropolitního plánu je v dnešní dobe (zárí 2012) stále ve stadiu príprav, takže zpusob vyjádrení „systému zelene“ bude ješte predmetem mnoha úvah. Celý výsledek samozrejme také závisí na prípadném vývoji legislativy a záverech projednání Metropolitního plánu.

 

SHRNUTÍ PROBLÉMU - ZÁVER

ÚSES je sice zakotven v ceské legislative již dvacet let, za tu dobu však nedošlo k žádné novelizaci príslušných ustanovení, prestože existují jisté disproporce ve vztahu k dalším používaným metodickým materiálum i územne plánovacím podkladum. Jedná se napríklad o metodiku „Rukovet projektanta místního ÚSES“, která zavádí pojmy „interakcní prvek“, respektive „ochranná zóna nadregionálního biokoridoru, a ÚTP „Nadregionální a regionální ÚSES CR“, který s temito pojmy aktivne pracuje. Oba tyto pojmy ale nemají v legislative oporu. Na lepší casy „se blýská“ díky zvýšené aktivite MŽP CR v posledních letech, které zadalo aktualizaci nadregionálních ÚSES a paralelne s tím pripravuje novou metodickou pomucku, v níž by byla sjednocena terminologie, a došlo k aktualizaci metodických východisek. Územní systém ekologické stability (ÚSES) a celomestský systém zelene (CSZ) jsou nedílnou soucástí platných územne plánovacích dokumentací mesta. Nakolik se podarí v nove pripravovaných dokumentech, zejména v tzv. Metropolitním plánu, tyto „zelené systémy“ zachovat a prípadne je doplnit o zelený pás (ZP), lze v soucasnosti težko predjímat.